Реформа госзаказа. Переход к электронным аукционам. Реформа госзакупок – дело небыстрое Примеры ТЗ и Типовые ошибки заказчиков

До 1 января 2006-го нормативная правовая база, регулирующая систему закупок для государственных и муниципальных нужд, не позволяла сформировать единые правила и стандарты в этой области. В 2005—2006 годах была проведена реформа, итогом которой стал Федеральный закон от 21 июля 2005-го № 94‑ФЗ, который в настоящее время регулирует данную сферу. Закон уравновесил и создал единые условия для закупок по всей территории России от федерального до муниципального уровня.

На протяжении последних лет система государственных и муниципальных закупок претерпевает значительные изменения. Динамика роста объемов госзакупок в России подтверждает своевременность и актуальность реформы в данной сфере. Если в 2000 году их объем составил 230 млрд. рублей, то в 2007-м эта цифра по оценкам Минэкономразвития достигнет 2,5 трлн. рублей, т. е. вырастет более чем в десять раз — что стало возможно благодаря экономическому развитию и благополучной для нашей страны рыночной конъюнктуре.

В настоящее время базисными принципами, лежащими в основе системы госзакупок, являются эффективность, прозрачность и открытость. Эффективности нельзя добиться без открытости, т. е. возможности всех желающих принять участие в торгах на равных условиях в ситуации высокой конкуренции. В свою очередь открытость невозможна без прозрачности, которая достигается посредством надлежащего информационного обеспечения. Закон стал серьезным толчком для развития информационных технологий в сфере государственных закупок. Прежде всего положено начало перехода от устаревших форм информационного обеспечения к новым — к широкому применению Интернета в качест­ве информационного ресурса о гос­закупках.

Одними аукционами в закупках обойтись трудно

Владимир Овчинников, директор компании MERLION Projects

Вне всякого сомнения те изменения, что происходят в таком сравнительно новом для государства начинании, как государственные торги и аукционы, ведут к повышению эффективности. Ни для кого не секрет, каким образом определялись победители в закрытых тендерах. Поправки, внесенные в законодательство, открывают путь всем игрокам рынка для участия в честной конкурентной борьбе. Однако, думаю, пройдет еще немало времени, пока рынок полностью перестроится и примет новые правила игры.

Вместе с тем хотелось бы отметить целый ряд нерешенных проблем. Пока не все конкурсы и аукционы публикуются на федеральных ресурсах, что требует дополнительных трудозатрат от игроков рынка и снижает качество предложений.

Было бы целесообразно прибегать к анонимности участников торгов и только после объявления победителя открывать его имя. Это позволило бы избежать возможного коррупционного подхода в госзакупках.

Есть и ещё одна серьезная проблема: после обнародования результатов торгов бывшие претенденты не получают информации о том, насколько удовлетворены запросы заказчика, и не могут сопоставить заявленные и конечные результаты. А это необходимо для анализа своих возможностей с целью дальнейшего участия в торгах и повышения конкурентоспособности.

Вообще на мой взгляд одними аукционами в закупках обойтись трудно: для больших проектов нужны тендеры. Однако тендер зачастую готовится под конкретного вендора. С моей точки зрения, необходимо уходить от конкретного прописывания технических характеристик и проводить тендер решений. В этом плане показателен западный опыт, когда поставщики представляют заказчику законченное решение.

Информация о закупках

Если до 2006 года под информационным обеспечением подразумевалось только печатное издание, в котором публиковалась информация о закупках, то в настоящее время это уже многоуровневая информационная система, находящаяся в открытом доступе в сети Интернет. Наряду с официальным печатным изданием, которое перешло к нам из старого законодательства, появились новые информационные ресурсы, дающие поставщикам наиболее полную информацию о размещаемых заказах, о ходе их размещения, об итогах закупочных процедур.

Прежде всего это официальный сайт, где публикуется информация о закупках и сведения о том, каким образом эти закупки завершились: кто принимал участие, кто одержал победу и так далее. Реестр государственных контрактов — это ресурс, в котором содержится информация обо всех контрактах, заключенных от имени РФ, регионов России, муниципальных образований, за исключением сведений, представляющих государственную тайну (т. е. о закупках для нужд обороноспособности и безопасности государства). Реестр недобросовестных поставщиков содержит данные о тех, кто в ходе исполнения государственного контракта недостаточно полно выполнил свои обязательства либо уклонился от заключения государственного контракта в ходе процедур размещения заказа. И, наконец, планы-графики размещения заказа — это тот информационный ресурс, который может дать поставщикам предварительную информацию о намерении заказчика в тот или иной период осуществить закупки товаров, работ и услуг, т. е. своего рода прогноз, составленный заказчиком по закупкам на текущий год.

Контроль и координацию информационного обеспечения осуществляют следующие органы государственной власти: Минэкономразвития, которое отвечает за официальный сайт РФ для размещения информации о заказах; Казначейство России, ведущее реестр государственных контрактов; ФАС России, задействованная в ведении реестра недобросовестных поставщиков; Рособоронзаказ, регистрирующий контракты, сведения о которых составляют государственную тайну.

Размещение заказа

Каким же образом размещаются заказы по нынешнему законодательству? Прежде всего государственный заказчик в соответствии с нормативной правовой базой обязан подготовить прогноз объемов закупок. В нём говорится, какие товары, работы и услуги и в каком количестве заказчик намерен закупить в будущем году. Эти сведения направляются в Министерство экономического развития и торговли РФ, и после определенной обработки Минэкономразвития России направляет обобщенный прогноз в Правительство. Для чего это нужно?

Дело в том, что финансирование госзакупок — это одна из наиболее крупных расходных статей федерального бюджета. Например, в 2007 году стоимость государственных закупок за счет федеральных средств приблизится к 1,5 трлн. рублей, что составляет 25% расходной части бюджета на год, или около 5,5% от объема валового внутреннего продукта России по состоянию на июнь 2007-го.

Итак, план-график размещения заказа формируется на основе прогнозов, которые были направлены в министерство в соответствии с действующим законодательством, и он должен быть помещён в Интернете. Следующая процедура — это уже непосредственное размещение заказа и извещение о проведении закупок в официальных источниках информации, т. е. на официальном сайте и в официальном печатном издании. Затем объявляются результаты по процедурам размещения заказов. И наконец в течение трёх рабочих дней после заключения контракта сведения направляются в реестр государственных или муниципальных контрактов.

Важно отметить, что наполнение официальных сайтов и реестров контрактов определяется либо федеральным центром, либо региональными и муниципальными властями. Единственный общий всероссийский ресурс — это реестр недобросовестных поставщиков. Неважно, где провинился поставщик: на федеральном или муниципальном уровне, — он все равно попадет в единый всероссийский реестр, и все заказчики смогут учесть негативную практику взаимодействия госорганов с таким поставщиком.

Есть проблемы с исполнением требований закона

Владимир Дунайцев, генеральный директор компании «Систематика»

Безусловно, Федеральный закон № 94-ФЗ способствует открытости и прозрачности процесса госзакупок, это его основная задача и главное преимущество. Закон обязывает заказчиков публиковать информацию о конкурсе в Интернете, следовательно, эта информация становится доступной в гораздо большей степени, чем раньше, когда достаточно было дать заметку в газете. Кроме того, это один из немногих законопроектов, который охватывает не только федеральный уровень, но и муниципальные образования.

Но по нашему опыту (а «Систематика» работает на этом рынке уже много лет) до сих пор не устранён целый ряд трудностей. Во-первых, есть проблемы с исполнением этого требования в некоторых частях нашей страны. Термин «цифровое неравенство» применим не только к отдельным гражданам, но и к регионам. Кроме того, нет единой системы, единого реестра: порталы республик, областей, муниципальных образований существуют сами по себе, процедура передачи данных не доработана. На наш взгляд, создание единого портала госзакупок должно способствовать упрощению процесса, но сегодня для того чтобы быть в курсе объявленных конкурсов, приходится отслеживать обновления на тысячах различных сайтов.

Кроме того, по закону автоматически выигрывает тот, кто предложил наименьшую цену. Хотя большинство крупных заказчиков понимают важность таких факторов, как гарантийное и сервисное обслуживание, опыт компании в реализации проектов и ее репутация, закон требует признать победителем того, кто предложит пусть и не самый лучший, зато самый дешевый продукт. Таким образом, потери в качестве пока неиз­бежны.

Текущее состояние и проблемы

На сегодня во всех субъектах Российской Федерации уже есть официальные сайты и реестры государственных контрактов. Более полутора тысяч муниципальных образований также внедрили сайты для размещения информации о заказах. Кто же применяет эту систему в своей деятельности? По данным федерального казначейства приблизительная цифра государственных заказчиков, расходующих средства федерального бюджета, в этом году достигнет 36 тыс. Число поставщиков, которые ежедневно обращаются к информационному ресурсу, уже перевалило за сотню тысяч. Ежедневно с официальных сайтов скачивается порядка 10 Гбайт информации. Число официально зарегистрированных заказчиков составляет более 25 тыс. человек, а количество зарегистрированных поставщиков достигло 10 тыс.

Пока недостаточно развита система электронных аукционов. Причина в том, что нормативно-правовой базой еще не созданы благоприятные условия для повсеместного внедрения этой процедуры. Отсутствуют механизмы, которые закрепляли бы за действиями участников электронных аукционов статус юридически значимых. То есть в ходе их проведения невозможно гарантировать отсутствие каких-то злонамеренных поступков со стороны «интернет-хулиганов» или нечистых на руку конкурентов. Для того чтобы сделать электронные аукционы достоверными и легитимными, эксперты из Минэкономразвития России разработали новую процедуру их проведения, которая будет способствовать более эффективному применению государственными заказчиками данного способа размещения заказа. Вместе с тем можно отметить, что на региональном уровне, например в Москве и Татарстане, электронные аукционы проводятся чаще и эффективнее. Экономия бюджетных средств по итогам электронных аукционов, а также их эффективность постоянно увеличиваются.

Перспективы

Что ждет систему госзакупок и как она будет совершенствоваться? Первого октября 2007 года вступил в силу Федеральный закон от 24 июля 2007-го № 218-ФЗ, который привнес в неё значительные изменения, в том числе с точки зрения информационного обеспечения. Во-первых, ликвидируются требования обязательной публикации извещений о закупках и сведений об их результатах в печатном издании, что сэкономит государственным и муниципальным заказчикам массу времени и денег. Если размещение такой информации в Интернете осуществляется без взимания платы, то публикация тех же сведений в официальной печати предполагала существенные расходы (например, на федеральном уровне за один символ печатного извещения заказчик должен заплатить 48 копеек). Во-вторых, в 2010 году состоится переход от разрозненной системы интернет-сайтов к единому всероссийскому ресурсу, в котором будут содержаться сведения обо всех закупках, производимых на территории страны. Это будет, наверное, самый крупный государственный ресурс, который когда-либо формировался не только в России, но, возможно, и в мире.

В настоящее время Мин­эко­ном­раз­ви­тия России занимается подготовкой данного проекта. Затем планируется проведение ряда конкурсов на право выполнения работ по созданию указанного информационного ресурса, и любой разработчик, имеющий такую возможность, может принять участие в конкурсах и претендовать на госконтракт по реализации одного из крупнейших государственных проектов в сфере ИТ.

Реформа госзакупок в последний год была одной из наиболее детально обсуждаемых в Белом доме. Решение о переводе всех закупок в электронную форму было принято правительством еще в конце 2013 года, совещания по теме практически в еженедельном режиме проводил первый заместитель премьера Игорь Шувалов, в периметре реформы работают Минфин, Минэкономики, ФАС, Росимущество и Федеральное казначейство, госкорпорации, крупнейшие госкомпании и инвестбанки. "Ъ" изучил, чего хотят чиновники и участники рынка от новой системы, какие видят в ней риски и почему на решение технического в целом вопроса у правительства ушло — и еще уйдет — несколько лет.

"Лучший закон о закупках"

Исторически регулирование сферы госзакупок вызывало межведомственные трения еще при разработке первого закона о них (94-ФЗ). Документ серьезно расширил функционал ФАС в контроле процедур размещения госзаказа — однако позднее ведомства начали добиваться реализации в системе закупок государства более сложного функционала для того, чтобы более эффективно обеспечить закупки технически сложной, наукоемкой, нестандартной и тому подобной продукции, а также работ и услуг. Это требовало использования механизмов предварительной квалификации и подтверждения способности подрядчиков выполнить заказ — однако усложнение системы, по мнению ФАС, увеличивало вес неценовых критериев при оценке предложений, а значит, снижалась экономия бюджетных средств и возрастал риск коррупции. В службе до сих пор вспоминают 94-ФЗ как "лучший закон о закупках".

Разногласия по вопросу регламентов поведения государства и его поставщиков при госзакупках сохранились и на следующем этапе реформы — при разработке закона о контрактной системе (44-ФЗ). Идеологически Минэкономики, которое возглавляла тогда Эльвира Набиуллина, добивалось того, чтобы закон 44-ФЗ регулировал не только размещение заказа, но и этапы планирования и последующего исполнения контракта. ФАС же при этом настаивала на сохранении в законе прозрачности самих процедур закупок, которые были присущи 94-ФЗ. В результате закон о контрактной системе получился существенно шире и описывал весь закупочный цикл — от планирования до приемки результатов. Были установлены новые способы определения поставщика (двухэтапные конкурсы, конкурсы с ограниченным участием, запросы предложений). Появились антидемпинговые меры, реестр банковских гарантий, контракты жизненного цикла, банковское сопровождение контрактов.

Крупнейшие закупки стали предметом общественного обсуждения, но прозрачность процедур оформления госзаказа ФАС по-прежнему не устраивала — и в итоге многие аспекты процедур закупок были приведены к тем, что были изначально в 94-ФЗ. В частности, за 2016 год решением правительства заключение всех "несложных" строительных контрактов было возвращено в форму аукциона, а для оставшейся части "сложных" проектов значимость неценовых критериев была сокращена с 40% до 20%.

Цифровая революция

Нынешний этап реформы закупочной деятельности государства должен по идее снять сохранившиеся в контрактной системе противоречия за счет существенного прогресса в информатизации правительства. Успехи ФНС в контроле налоговых платежей, Минэкономики и ФАС — в объединении всех торгов на едином сайте, Федерального казначейства — в информатизации бюджетной сферы и Минфина — в области бюджетного планирования предполагается объединить в рамках единой информационной системы госзаказа (ЕИС). Это позволит решить одновременно все задачи, интересующие ведомства, участвующие в планировании, размещении, контроле и оплате всех товаров и услуг, которые закупает государство на 8 трлн руб. в год. Рабочие места в ЕИС должны обеспечить Минфину возможность планировать бюджетные расходы и оценивать адекватность цен поставщиков, ФАС — предоставить данные о соблюдении процедур размещения заказа обеими его сторонами и о состоянии конкуренции в этой сфере, для Минэкономики же ЕИС де-факто является инструментом мониторинга развития отраслей экономики и источником данных о госучастии в ней.

Методическим обеспечением госзаказа до весны 2017 года занималось Минэкономики — идеологически этим блоком руководил замглавы ведомства Евгений Елин, курировавший запуск контрактной системы, всю нормотворческую работу, выработку требований к функционалу ЕИС, работу с заказчиками и поставщиками. Однако, как признают и в министерстве, и в Минфине, и в ФАС, к концу процесса передача работы над ЕИС Минфину и подконтрольному ему Федеральному казначейству выглядела все более обоснованной. Оставшиеся технические задачи, по словам главы казначейства Романа Артюхина, являются для оператора ЕИС рутинными, а решать вопросы тонкой настройки и методического сопровождения удобнее в связке "казначейство-Минфин".

"Казначейства существуют в каждом субъекте. Информационно они обеспечены в самой высшей степени. Если казначейство будет следить за системой, то у ФНС будет возможность отслеживать деятельность фирм-однодневок и факты неуплаченного НДС. Именно так они должны работать в рамках государственного заказа",— отмечает куратор реформы в Белом доме, первый вице-премьер Игорь Шувалов. Техническое обеспечение работы ЕИС передано госкорпорации "Ростех" — она выбрана единственным поставщиком, что в Минфине объясняют уникальностью задачи: по словам замглавы ведомства Алексея Лаврова , "другую такую систему государство вряд ли соберется заказывать". Сейчас контракт Минфина с "Ростехом" находится в стадии подготовки, говорит господин Артюхин, корпорация "погружается в проблематику".

Что делать

"Ростеху" предстоит обеспечить работоспособность ЕИС в довольно сложной конфигурации: система должна содержать и постоянно обновлять данные единого каталога (де-факто прейскуранта всех закупок), включая спецификации и цены всех товаров и услуг, которые интересуют власти. Также в ЕИС будут храниться все данные о контрактах — от их планирования (в идеальном представлении Минфина — на трехлетний период), извещения о закупках, проведения процедур выбора поставщиков (запроса котировок, аукциона, конкурса и т. д.), заключения госконтрактов, контроля их выполнения и до окончательной фиксации в системе актов выполненных работ или документов о поставках и расчетах за них. Эта база данных должна давать ФАС возможность проверять конкурентность сделок и соблюдение участниками процедур в режиме онлайн, выдавать агрегированную статистику о числе и стоимости товаров, работ и услуг, а также об участниках торгов, их репутации, квалификациях и т. д. Для Минфина и казначейства ЕИС станет источником данных о госзаказчиках, состоянии бюджетных расчетов с ними и эффективности расходования казны.

Более того, возможность сопряжения ЕИС с информационными системами ФНС, в частности реестром юрлиц и системой контроля уплаты налогов, позволяет ведомствам как проверять частных контрагентов государства в случае крупных госконтрактов, так и "выглядывать" за пределы бюджетной сферы — в частности, проверяя цепочки субподрядчиков и контролируя их на предмет распределения между ними налогооблагаемой прибыли,— и учитывать эти данные при выборе поставщиков для будущих госконтрактов. "Казначейство и электронные площадки будут связаны таким электронным протоколом, мимо которого даже мышь не должна будет прошмыгнуть",— говорит господин Шувалов. "Когда ЕИС заработает, непрозрачных участков в госзаказе не останется в принципе",— поддерживают первого вице-премьера в казначействе.

Сейчас нерешенными остаются в основном периферийные вопросы работы ЕИС — например, продолжается теоретический спор ведомств о том, насколько глубоко необходимо изучать деятельность контрагентов государства при реализации казначейского сопровождения. Даже в самом казначействе признают, что хотели бы избежать "чрезмерного вмешательства в частный деловой оборот" — однако не готовы и допустить ситуации, при которой в цепочке посредников оседает 30-50% стоимости госконтракта. Среди видов закупок наибольшие сложности у ведомств вызывает контроль заказа работ и услуг: ФАС настаивает на установлении качественных и квалификационных показателей в качестве обязательных требований и снижении веса неценовых критериев при оценке предложений, конкретные же заказчики отмечают, что им часто важнее привлечь исполнителя, который оценит работу дороже, но выполнит ее качественно и в срок.

Также у ведомств нет единства в вопросе контроля закупок госкомпаний. В Минэкономики и Минфине воспринимают их закупочную политику как антиконкурентную, но признают, что такие экономические агенты должны пользоваться большей свободой в расходах, чем распорядители бюджетных средств. В ФАС же больше обеспокоены процедурными вопросами и рассчитывают постепенно ужесточить регулирование закупок госкомпаний, сблизив его с требованиями закона о контрактной системе. Так, по словам замглавы службы Рачика Петросяна , идеальной в ФАС воспринимают модель, в которой заказчики по 44-му и 223-му законам заполняют в ЕИС одни и те же формы извещений и процедур — но при этом контрактные менеджеры госкомпаний могут игнорировать поля, относящиеся к бюджетным ограничениям. Таким образом, подрядчики не будут путаться в процедурных особенностях, которые изобретаются от заказчика к заказчику, а сконцентрируются на предложении лучших условий для заказчика.

Кто виноват

Сложность ЕИС и отсутствие головного ведомства-исполнителя, однако, вызвали неоднократные задержки и сбои в работе над ней. Так, в начале года работа системы была де-факто парализована. В Минэкономики это объясняют тем, что введенное в систему требование проверки казначейством публикации заказчиками планов-графиков закупок было блокирующим, при этом алгоритма автоматизированной проверки еще не было. В казначействе добавляют: не понимали, как работать с планами, и заказчики. В результате казначейство вручную контролировало поток новых данных, что регулярно вызывало отказы в публикации извещений о закупках. Проблема была решена смягчением контроля — в казначействе говорят, что темпы публикации извещений о закупках уже восстановлены, а алгоритм проверки планов будет доработан и введен в действие позже.

Ужесточение же контроля над рыночным поведением АО с госучастием вызывает отчетливое противодействие. Так, по словам федерального чиновника, сейчас можно говорить о "тихом ползучем саботаже", с которым сталкивается исполнительная и законодательная власть в этой сфере. "Многие участники процесса построили свои площадки, все сделали, как будто закон исполняют — а по сути, никакой конкуренции. Есть хорошо организованные связи, — продолжает собеседник "Ъ".— Когда подают документы на участие в тендере, то машина не читает предложения — оказывается, они в большей части в фотографическом виде направляются на электронную площадку! Это все фикция".

При этом чиновники отмечают — субподрядчики должны понимать, что за ними действует особый контроль со стороны казначейства и ФНС. "Мы можем легко оформлять им крупные авансы, вплоть 60-70%, если нужно, но каждый раз надо смотреть движение средств, приемку работ, списание оплаты, хотя отчетность об этих средствах можно сделать значительно легче,— говорит господин Шувалов.— К тому же надо научиться контролировать, чтобы выделенные средства были направлены на выполнение контракта. Новое законодательство должно обеспечить способность к конкуренции, которой до этого фактически не наблюдалось".

Дайте срок

Уже на финальном этапе обсуждения реформы — в апреле 2017 года — в Белом доме возникла еще одна интрига, связанная со сроками запуска системы. Обсуждение инициировал глава Федерального казначейства Роман Артюхин, осторожно высказавшийся о том, что ведомство считает разумным перенести окончательный срок "электрификации" всех закупок на год. Казначейству, выступающему расчетной системой для всех госзаказчиков, сдвиг сроков необходим для отработки всех процедур, которые в ежедневном режиме придется выполнять 200 тыс. госзаказчиков — в отрасли работает около 1 млн специалистов по закупкам, и для бесперебойного перехода на новые правила IT-системы придется перенастраивать, а людей — переобучать. Это решение 4 мая поддержал своим поручением и президент Владимир Путин: с 1 июля 2018 года заказчики получат право на определение поставщиков в электронной форме, и только с 1 января 2019 года оно станет обязанностью.

При "цифровизации" закупок применяется принцип "погружения" опробованных в пилотных проектах методов и функций в "большую" систему контроля госзаказа — как в случае с системой контроля закупок лекарств, ряд наработок которой также войдет в ЕИС. Также президент уже поручил до 1 июля 2017 года перевести на электронные площадки, на которых закупается государство, обязательные закупки госкомпаний у малого бизнеса (напомним, последнему выделена квота в 10-18% таких закупок). По словам Игоря Шувалова, эту поправку к закону о закупках госкомпаний поддерживало правительство. "Чтобы торги по квоте МСП шли не на их корпоративных площадках, а на федеральных. Это даст совсем другой, более высокий уровень прозрачности",— говорит он.

Отметим, что, несмотря на передачу полномочий по окончательной настройке ЕИС Минфину и казначейству, Белый дом решил сохранить и накопленный опыт Минэкономики, поручив ведомству заняться завершением работы над проблемными законопроектами о переводе закупок в электронный формат (такое решение было принято на совещании в правительстве 10 мая). Само рассмотрение документов во втором чтении предварительно запланировано на конец июня. Основной проблемой, которую предстоит решить за это время, будет подготовка более тридцати подзаконных актов и расчет тарифа, который будут вправе взимать операторы электронных площадок за свои услуги.

12:48 — REGNUM Законодательные инициативы, направленные на создание более конкурентной и прозрачной системы государственных закупок, вызвали острую критику со стороны государственных компаний, которые считают, что государство должно выработать по этому вопросу более дифференцированный подход. Как передает корреспондент ИА REGNUM , вопросы поправок в закон о закупках и создания системы оценки поставщиков обсуждались 14 июля на заседании комитета Торгово-промышленной палаты РФ по развитию системы закупок, в котором приняли участие руководители отделов по закупкам крупнейших государственных компаний и корпораций.

Наиболее существенной новацией проводимой реформы системы закупок стало принятие 3 июля 2016 года поправки в 223-ФЗ «О закупках отдельными видами юридических лиц» и 44-ФЗ «О контрактной системе», согласно которой до 31 декабря 2016 года государственные и муниципальные унитарные предприятия должны создать контрактную службу и зарегистрироваться в Единой информационной системе.

Таким образом, новые правила обязывают планировать ГУПы и МУПы закупки в соответствии с требованиями закона 44-ФЗ вместо 223-ФЗ, как это было до последнего времени. Это позволяло заказчикам заключать контракты с единственным поставщиком и использовать иные неконкурентные способы ведения закупок.

Большие споры вызывают также поправки, направленные на ограничение способов закупки у государственных компаний. Первоначально соответствующий законопроект, принятый Госдумой в первом чтении еще в сентябре 2015 года, предлагал ограничить способы закупок госкомпаний: конкурс, аукцион, запрос котировок, запрос предложений и закупка у единственного поставщика для закупок до 200 млн рублей.

При этом в первоначальной редакции законопроекта ограничения предлагалось распространить на все закупки, переведя их полностью в электронный вид. В поправках, внесенных ко второму чтению, условия заметно смягчились. Теперь в электронной форме конкурентную закупку заказчик обязан осуществлять в случае, если начальная максимальная цена договора не превышает пяти миллионов рублей.

Перевод унитарных предприятий на новые правила ведения закупок грозит серьезно подорвать нормальный ход деятельности хозяйствующих субъектов, отметил начальник отдела организации закупок ГУП «Петербургский метрополитен» Михаил Павлов:

«Мы являемся ГУПом, соответственно, с 1 января 2017 года должны осуществлять закупки по требованиям 44-ФЗ. В соответствии с его требованиями, мы должны начать планировать деятельность на 2017 год в соответствии с новыми нормами. Нормы этого закона в части планирования достаточно жесткие, изначально требуется много информации, чтобы заполнять графики закупок. Нормы планирования четко заточены под целевое бюджетное финансирование», — заявил он

«В нашем случае метрополитен является эксплуатирующей организацией, осуществляющей закупки за счет собственных средств. Основная масса денежных средств тратится не на капитальные вложения и ремонтные работы, а на эксплуатацию метрополитена. Эти закупки оперативные, потребность в них появляется в течение года. С учетом всех этих обстоятельств хотелось бы привести в соответствие порядок планирования, предусмотренный 44-ФЗ, специфике деятельности эксплуатирующих организаций», — продолжил Павлов.

Резкий переход на новые правила уже к 1 января 2017 года также грозит предприятиям срывом большого числа важнейших контрактов, подчеркнула начальник отдела сопровождения торгов Управления по обеспечению закупок ГК «Росатом» Елена Титова:

«Перевод ГУПов в 44-ФЗ приведет к потере той гибкости, что была при проведении закупок по 223-ФЗ. Мы понимаем, что многие договоры будут вовремя не исполнены. Те договоры, которые мы заключили с «Роснефтью», «Газпромом» и так далее — они могут быть не исполнены в срок, поскольку комплектующие, которые мы будем закупать, придется закупать именно по 44-му закону», — сказала Титова.

Кроме того, предприятия, которые выполняют государственный оборонный заказ, будут обязаны также проводить по 44-му закону конкурентные закупки, заметила она. В таких условиях практически невозможно уложиться в те сроки, которые предусматриваются по оборонному заказу, пояснила Титова.

Отдельные вопросы вызывают новые требования по публикации информации: «44-й закон предусматривает только государственную тайну, но есть закупки с коммерческой тайной, есть закупки, которые включают сервисы ограниченного доступа, такие как охрана и защита объектов атомной энергии», — пояснила представитель ГК «Росатом».

В конечном счете законопроект должен предусматривать оговорки для отдельных отраслей, заключила Титова:

«Общий подход по всем ГУПам в стране не должен быть. Должны быть исключения и нюансы, которые учитывают отраслевые положения, например, те же оборонные направления. Этих всех нюансов в законе не предусмотрено».

Как отметили в ходе заседания представители государственных компаний, срок проведения конкурсных процедур слишком мал. Самая длинная из них составляет 20 дней — за это время участник в том числе должен подготовить свое коммерческое предложение и всю необходимую документацию.

В конечном счете остается непонятным, в каком направлении будет двигаться реформа сферы госзакупок в дальнейшем, подчеркнули участники мероприятия: введение четкого перечня способов организации торгов для закупок до 5 млн рублей государственные компании воспринимают как первый шаг на пути к более глобальным переменам.

Ужесточение правил особенно болезненно воспринимается в высокотехнологичных отраслях, таких как оборонная промышленность, где предполагается длительное «выращивание» собственных поставщиков. В связи с этим на заседании прозвучал призыв в дальнейших инициативах в области 223-ФЗ учитывать специфику конкретных отраслей.

Регулирование закупок распространяется в ряде случаев даже на те субъекты, которые являются полностью частными предприятиями, отметил директор по ресурсному обеспечению ООО «Сибирская генерирующая компания» Герман Мустафин.

«Наша компания полностью частная, но попадает под 223-ФЗ, поскольку имеет в своем составе регулируемые виды деятельности. Мы живем под 223-ФЗ, но я искренне не понимаю, зачем пытаются зарегулировать таких, как мы. Мы и так регулируемся тарифами, зачем контролировать операционную деятельность и контролировать изменения, которые мы можем вносить в свои договоры? Наше предложение состоит в том, чтобы ограничить круг тех субъектов, на кого будут распространяться ужесточающие поправки», — заявил он.

Комментируя это замечание, председатель комитета ТПП РФ по развитию системы закупок Антон Емельянов отметил, что цель поправок заключается в необходимости установить общие правила игры для субъектов малого и среднего бизнеса при заключении контрактов с крупными заказчиками, и форма собственности здесь роли не играет:

«Если предприятие является монополистом в каком-то сегменте рынка или на какой-то территории, то это ключевой субъект, на который могут опираться представители малого бизнеса как поставщики. Понимание правил и способов закупок в этом отношении крайне важно. Для многих предприятий в меньшей степени важна форма собственности и подход к управлению, но более важны правила, по которым они могут играть на этом рынке», — заявил Емельянов.

«В условиях, когда есть крупное предприятие, которое, может быть, даже по объективным причинам занимает монопольное положение, поставщики должны каким-то образом быть поддержаны. Есть вопрос единообразия правил», — продолжил он.

В свою очередь, вице-президент ТПП РФ, председатель комитета по развитию частного предпринимательства, малого и среднего бизнеса Елена Дыбова отметила, что, несмотря на все несовершенства, новые правила являются необходимым шагом по наведению порядка в отрасли, заработавшей репутацию абсолютно непрозрачной системы.

«Несмотря на то что запросы в 44-ФЗ прописаны достаточно жесткие, они все еще не отвечают требованиям бизнеса», — заявила Дыбова.

«Перевод на 44-ФЗ — это попытка заставить и производителей, и поставщиков вернуться к нормальной работе, когда, осуществляя плановые ремонты и закупки, предприятие имеет право привлечь к себе гораздо большее количество поставщиков, которые будут предлагать более конкурентные цены», — продолжила она.

ГУПы и МУПы на сегодняшний день демонстрируют очень тяжелую статистику — более 60% непрозрачных закупок, закупок у единственного поставщика. Это сфера, куда средний и малый бизнес вообще практически попасть не может, напомнила вице-президент ТПП РФ.

«Ситуация с ГУПами возникла не сразу. На протяжении последних 3 лет это были постоянные и серьезные жалобы. Цифры ФАС указывают на то, что сфера все более непрозрачная. Тонны жалоб со стороны бизнеса, и никакого прогресса там нет», — сказала она, добавив, что под прикрытием закрытых конкурсов производятся закупки стандартной продукции по завышенным ценам, при этом «ненужные» производители часто отсеиваются под надуманными предлогами.

«223-й закон не устраивал бизнес, который работает в закупках. Он был общий и неконкретный, и интересов поставщиков не отражал. Теперь мы должны работать в более цивилизованных стандартах», — подчеркнула она.

В ответ на критику Дыбова призвала определиться заказчиков с тем, какой потребуется их предприятиям переходный период, чтобы приспособиться к новым требованиям. «Сколько вам нужен переходный период? Для чего? Просьба формулировать конкретные сроки, обоснованную позицию, какой переходный период нужен и зачем он нужен», — сказала она.

По итогам развернувшейся дискуссии председатель комитета ТПП РФ по развитию системы закупок Антон Емельянов призвал в течение двух недель подготовить замечания и предложения в отношении законодательства по госзакупкам. По его словам, следующее заседание будет проводиться уже с участием регуляторов, где вопросы будут обсуждаться более предметно, опираясь на консолидированную позицию сторон.

Замечания со стороны крупных заказчиков возникли и в отношении совместного с АО «Корпорация МСП» проекта ТПП РФ «Автоматическая система оценки поставщиков». Подобная рейтинговая система сама по себе не предполагают никаких преференций или штрафов, в связи с чем ряд участников заседания высказали опасение, что если предприятия не смогут отклонять предложения на основе полученных данных, это серьезно ограничит практическую пользу от новой рейтинговой системы и сделает ее не более чем аналогом уже существующих, такой как СПАРК.

Однако в настоящее время надежного и проверенного механизма определения добросовестности поставщиков по госзаказам просто не существует — поэтому первоочередная задача состоит в том, чтобы такой рейтинг сформировать, отметил председатель комитета ТПП РФ по развитию системы закупок Антон Емельянов.

«Чтобы аргументированно вести разговор, нужно иметь данные за достаточный период и по достаточному числу участников. Пока что нельзя мотивированно показать, что определенный набор цифр и критериев ведет к подбору добросовестного участников, и наоборот. Вопрос в том, чтобы получить эти цифры», — заявил председатель комитета ТПП РФ по развитию системы закупок.

Новый рейтинг будет опираться на два основных критерия: благонадежность и деловую репутацию. Первый признак оценивается исходя из соответствия данного поставщика требованиям закона, что предполагает, например, отсутствие большого количества штрафов или недоимок по налогам. Он будет определяться по пяти факторам: имущественной, временной, финансовой, правовой и кредитной благонадежности.

Блок деловой репутации, в свою очередь, устанавливает перечень процедур, в которых субъект участвовал, регистрирует успешное закрытие контрактов и призван определить все те негативные факторы, которые могут свидетельствовать о неблагонадежности поставщика или явной коррупционной составляющей в его деятельности.

В рамках этого блока будет существовать два типа оценки: статистическая и динамическая. Первая будет определять объем и активность участия в закупочной деятельности, в то время как вторая демонстрирует эффективность и активность организации за разные периоды времени.

Существующие рейтинговые системы не дают достаточной и комплексной оценки хозяйствующих субъектов, подчеркнул Емельянов. Однако новая система не потребует дополнительных финансовых вложений, поскольку ее смысл заключается в грамотной организации уже собранных по различным реестрам данных, подчеркнул он:

«У нас все данные уже есть, поскольку мы одновременно занимаемся электронными торгами. Таким образом, перед нами стоит задача определенным образом сформулировать запрос к нашим базам данных, которые мы и так обязаны хранить по закону 10 лет».

«Отдельный вопрос — работа с другими государственными реестрами. Понятно, что с арбитражами проще, с налоговой посложнее, с кем-то пока это сделать невозможно. Но это не говорит о том, что мы не сможет получить общую картину. Основной вопрос — собрать и грамотно эту информацию представить», — сказал председатель комитета ТПП РФ по развитию системы закупок.

В соответствии с этими соображениями было решено закрепить идею в качестве пилота, судьба дальнейшей реализации которой будет определяться тем, какие получаются в соответствии с новой системой оценки рейтинги, и как соотносятся результаты методики с реальным поведением участников заказа.

Напомним, что вопрос реформы госзакупок имеет уже весьма длительную историю. С декабря 2015 года в Госдуму наиболее радикальные поправки правительства к законам о переводе на электронные торги и госзакупок, и закупок госкомпаний внесены так и не были. Хотя весной 2016 года премьер-министр Дмитрий Медведев призвал ускорить реформу госзакупок, рассмотрение соответствующих законопроектов идет крайне медленно и непоследовательно, при этом сопровождаясь внесением смягчающих поправок.

Между тем ограничение способов закупки — одна из самых актуальных инициатив по реформированию сферы госзаказа. Сейчас государственные компании могут выбирать практически любой способ закупки, в результате чего на не предусмотренные прямо законом способы приходится 47,73% всего заказа. Минэкономразвития и ФАС утверждают, что под широко распространенными «иными» способами скрываются обычные закупки у единственного поставщика. По данным Минэкономразвития, без конкуренции проходит фактически более 96% закупок госкомпаний.

История вопроса

Система государственных закупок была введена в РФ в 2013 году и распространяется на все госучреждения, министерства и ведомства, а также госкомпании. Основной целью введения госзакупок было обеспечение прозрачности процедуры и возможности исполнителей конкурировать.
Государственные закупки проходят в форме аукциона и конкурса через единую информационную систему. По закону, госструктура должна выбрать наиболее бюджетный вариант исполнения своего заказа.
В определенных законом случаях госзакупки могут быть проведены без конкурентной процедуры. Так, госзакупки могут осуществляться у единственного поставщика на основании соответствующего распоряжения президента РФ или правительства РФ. Кроме того, такие правила касаются, например, закупки товаров, работ и услуг для нужд естественных монополий, для выполнения работ по мобилизационной подготовке в стране, для по ставок оружия и военной техники, оказания услуг по водо- и теплоснабжению, сохранению памятников культуры и для других, указанных в законе, нужд.
Сюжет содержит новости, касающиеся эффективности работы системы госзакупок, а также ее изменения.

Начальник управления ФАС России по контролю за размещением госзаказа Михаил Евраев

Два направления реформы госзакупок
В настоящее время реформа системы госзаказа в России развивается по двум основным направлениям. Первое - это переход на электронные аукционы, а второе - повышение качества государственного заказа. Надо отметить, что у реформы, которая сейчас проводится в России, нет аналогов в мире, ее неоткуда скопировать - ни у европейских стран, ни у США. Мы действительно сейчас идем впереди, и законодательное регулирование системы госзаказа в России было разработано именно с учетом специфики нашей страны.
Электронные аукционы
С 1 июля вступили в силу поправки в Федеральный закон №94-ФЗ, в частности, глава 3.1 "Размещение заказа путем проведения открытого аукциона в электронной форме" (в редакции Закона № 93-ФЗ), о введении новой системы электронных аукционов на ограниченном числе площадок. В соответствии с постановлением Правительства РФ №755 3 электронных площадки - Москва, Татарстан и Сбербанк - были определены как пилотные для проведения электронных аукционов.
Мы ставим перед собой простую задачу: в течение 1,5 - 2 лет вывести около 80% всех процедур по размещению заказов на электронные аукционы. Конечно, сразу не получится выйти на эту цифру, но она вполне достижима.
Ключевая задача реформы при переходе к электронным аукционам - это введение режима конфиденциальности и анонимности участия в аукционах, именно поэтому мы предъявляем очень высокие требования к площадкам. Это не только ответственность, которую они будут нести в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях (КоАП). В первую очередь, это те технологические требования, которые предъявляются к программному обеспечению, информационной безопасности, чтобы исключить возможность манипулирования аукционами, в т.ч. со стороны площадок, в связи с чем все происходящее на электронной площадке должно параллельно отражаться у третьего лица. Таким образом, рассмотрение жалоб на действия площадки будут основываться не только на информации от нее самой, но и так же от третьей стороны, которая будет фиксировать в постоянном режиме действия площадки и всех участников электронного аукциона. При этом крайне важно, чтобы площадки были надежными, а проводимые торги прозрачными. Именно это и лежит в основе определения требований к площадкам со стороны ФАС и Минэкономразвития.
На мой взгляд, электронные аукционы являются хорошим лекарством от сговора, они позволят уйти от этой проблемы, так как в первую очередь обеспечивается анонимность участников на торгах. Ни участники не знают друг друга, ни заказчики не знают участников. И только после того, как аукцион уже проведен, заказчик осуществляет процедуры допуска, смотрит, соответствует ли победитель тем условиям, которые изначально были установлены заказчиком в соответствии с законом. На обычных торгах большая редкость, когда удается доказать факт сговора. При обсуждении этой проблемы в ФАС мы пришли к выводу, что неэффективно бегать и ловить каждого за сговор, нужно изменить саму систему, чтобы сговор стал принципиально невозможен.
В соответствии с главой 3.1 Федерального закона №94-ФЗ введена новая процедура электронных аукционов. Конечно, когда разворачивается новая система размещения госзаказа по всей стране, понятно, что нужно время для отработки всех механизмов.
Также мы рассчитываем, что электронные аукционы приведут к существенному развитию конкуренции и к резкому, значительному росту экономии бюджетных средств. По итогам 2008 г. экономия бюджетных средств составила порядка 214 млрд руб., и мы планируем, что через 1,5-2 года мы будем получать экономию около 1 трлн руб ежегодно. И это не просто какая-то непонятная цифра, это конкретные деньги, которые останутся в бюджете, на которые можно реализовывать социальные программы, строить дороги, развивать инфраструктуру.
При этом неправильно было бы считать, что вся разница между 214 млрд и 1 трлн - это чисто коррупционная составляющая. Если не будет настоящих конкурентных процедур, то не будет конкурентной цены вне зависимости от того, есть злоупотребления или нет. Просто здоровая конкуренция дает серьезное снижение цены, при этом без потери качества. Наша задача - полностью уйти от человеческого фактора и сделать по-настоящему конкурентные торги. Если это удастся, то мы выйдем на качественно иную систему госзаказа.
Проблема качества в госзаказе
Второе важнейшее направление реформы - это повышение качества государственного заказа. 3 июля 2009 г. Госдумой был принят Федеральный закон №164-ФЗ, который вступил в силу с 23 августа 2009 года. Этот федеральный закон внес изменения в закон о размещении госзаказа, и теперь на электронных аукционах страхование ответственности как форма обеспечения контракта применяться вообще не может.
Почему было исключено страхование ответственности? Данная форма страхования себя не оправдала, так как очень часто при обращении заказчиков страховые компании отказывали на основании как собственных правил, так и на основе несовершенства действующего законодательства. Получается, что страхование превратилось в раздачу за деньги пустых бумажек, что недопустимо. Поэтому на электронных аукционах страхование ответственности применяться не будет. Что касается обычных торгов - конкурсов и аукционов, то с 23 августа у заказчика появилось право устанавливать в документации торгов норму о том, что они не принимают страхование ответственности по контракту.
В то же время введена новая форма обеспечения ответственности по контракту - это поручительство крупных юридических лиц, у которых собственные средства (третий раздел баланса - капиталы и резервы) составляют не менее 300 млн руб., и такие юридические лица смогут давать обеспечение по контрактам в размере не более 10% от стоимости собственных средств. Соответственно, чем больше объем собственных средств, тем более крупный контракт компания может гарантировать. Мы считаем, что это будет хорошее подспорье для предпринимателей в предоставлении финансового обеспечения заказчикам.
Также у заказчиков появилось право устанавливать в требованиях торгов, на что распространяется финансовое обеспечение, которое представляет предприниматель (не от кого оно должно быть получено, а на что оно распространяется, какие риски, какие убытки заказчиков обеспечение покрывает). Эти меры должны серьезно изменить ситуацию, в результате чего на госзаказе должны остаться только надежные компании, так как ни одно крупное юридическое лицо не будет давать финансовое обеспечение неизвестным компаниям.
И еще один из видов обеспечения контрактов - денежные средства компании, которые так же могут предоставляться в качестве обеспечения контракта.
При этом и у субъектов федерации, и у муниципальных образований есть возможность через отобранные банки, через специальные фонды поддержки, в том числе малого предпринимательства, предоставлять компаниям финансовое обеспечение для участия в госзаказе. Естественно, принимая за такую компанию все финансовые риски. Это дополнительная возможность увеличения доступа предпринимателей к госзаказу.
Также часто заказчиками поднимается проблема профессионального выставления требований к товарам, работам и услугам, а также вопросы, связанные с приемкой. Это один из наиболее ключевых вопросов. Мы рассчитываем, что в дальнейшем появятся типовые спецификации, которые будут разработаны федеральными ведомствами, а также на уровне регионов, с тем, чтобы заказчики не ломали голову, какие требования им предъявить по той или иной продукции или услугам, а чтобы были установлены определенные типовые стандарты качества. Это процесс непростой, но в любом случае мы к этому придем, так как другого пути просто нет. В то же время важно отметить необходимость централизации функции по размещению заказов на всех уровнях власти - только таким образом можно добиться сосредоточения профессиональных кадров как в товароведении, так и в законодательстве о размещении заказов. Не должна каждая школа, поликлиника или больница выступать самостоятельным заказчиком на суммы свыше 100 тысяч рублей. Надо поставить товар в 10 школ - проходят централизованные торги с указанием 10 мест поставки, и школа занимается лишь тем, что по доверенности принимает товар по качеству от имени заказчика.
Есть и проблема приемки по качеству - приемка товара должна происходить на серьезном уровне, чтобы в случае, если заказчик принял некачественный товар, то ему уже некого было бы винить, кроме себя самого. В данном случае многое зависит от квалификации должностных лиц заказчиков. Так же необходимо обязательно применять штрафы к поставщикам в случае, если в результате исполнения контракта качество не соблюдается.
Изменения в КОАП
Важно обратить внимание, что с 23 августа вступил в силу еще один закон - №160-ФЗ, это изменения в Кодекс об административных правонарушениях, по которому становятся более справедливыми прежние составы и вводятся дополнительные составы за нарушения в сфере госзаказа. Например, за несоблюдение заказчиком нормы по проведению специальных торгов для субъектов малого предпринимательства не менее 10 и не более 20% от годового объема госзаказа по номенклатуре для СМП установлен штраф в размере 50 тыс руб. для должностного лица, ответственного за размещение заказа. По итогам 2009 г. ФАС должна будет провести массовую проверку всех заказчиков, причем на всех уровнях власти - федеральном, региональном и местном - на предмет соблюдения данной нормы (проведения спецторгов для малого предпринимательства). По этой норме впервые будет проводиться такая массовая проверка.
Также введен штраф за несвоевременный возврат обеспечения предпринимателям - сейчас весьма распространены такие случаи, поэтому предусмотрен штраф до 15 тыс руб. для должностных лиц. Введены также специальные составы для электронных площадок - за несоблюдение режима конфиденциальности предусмотрен штраф в размере 250 тыс. руб. для электронной площадки (юридического лица).
Также введены специальные штрафы для второй стороны контракта, юридических лиц - тех, кто выиграл торги, заключил контракт, а потом произошло незаконное изменение условий контракта. Например, было заключено дополнительное соглашение, и в результате цена стала выше. Так вот, штраф будет не только для должностного лица, которое подписало дополнительное соглашение, как это было ранее, но и для юридического лица, исполнителя по контракту. Причем в случае, если были дополнительно израсходованы бюджетные средства, штраф установлен в двойном размере от них. Например, первоначальная цена контракта была 100 млн руб., а в результате допсоглашения она увеличилась на 50 млн руб. Значит, штраф составит 50 млн руб. * 2 = 100 млн руб. Думаю, что это серьезно мотивирует поставщиков не провоцировать должностных лиц на заключение таких допсоглашений.
Многие штрафы стали более справедливыми, например, установлена процентная зависимость от стоимости контракта - по небольшим контрактам - небольшие штрафы, по большим - пропорционально большие, но не выше ранее установленных. Таким образом, мы провели своеобразную реформу Кодекса об административных правонарушениях в части госзаказа.
Наиболее распространенные нарушения
Надо сказать, что количество жалоб существенно растет. Если посмотреть в динамике, то в 2006 г. было зарегистрировано 2400 жалоб, в 2007 г. - 10 тыс., в 2008 г. - 14 тыс., в 2009 г. ожидаем, что будет около 25-30 тыс. При этом, количество обоснованных жалоб падает: если начинали мы с 58% обоснованных жалоб, то сегодня это 43%. Это значит, что повышается качество работы государственных заказчиков.
При этом количество жалоб растет не потому, что стало больше нарушений, а потому, что предприниматели увидели - появился эффективный механизм защиты своих прав и стали им пользоваться.
Если говорить о нарушениях, с которыми мы чаще всего сталкиваемся, это выставление дополнительных требований к участникам заказа, необоснованный отказ в допуске к участию в торгах и проведение конкурса вместо аукциона. Есть специальное распоряжение Правительства № 236-р, где дан перечень тех товаров, работ и услуг, которые должны размещаться исключительно путем проведения аукциона. Мы планируем, что в течение года электронные аукционы вытеснят обычные аукционы. Сейчас выход на электронные торги является добровольным, но когда будут отработаны все механизмы проведения электронных торгов, мы сделаем проведение электронных торгов не добровольным, а обязательным для государственных и муниципальных заказчиков. Предположительно - уже с 1 января 2010 года по определенной номенклатуре федеральные заказчики должны будут проводить электронные аукционы, а для региональных заказчиков такая обязанность появится с 1 января 2011 года.
Так же хотелось бы обратить внимание на разъяснения, разработанные совместно ФАС и Минэкономразвития, они опубликованы 20 августа на сайтах www.сайт (в левой колонке "контроль за размещением госзаказа") и www.zakupki.gov.ru, и направлены всем руководителям федеральных органов исполнительной власти, губернаторам, руководителям муниципальных органов власти. Приведу один пример. Очень часто случаются ситуации, когда заказчики не устанавливают в документации требования о необходимости декларирования, что компания не находится в состоянии ликвидации, банкротства и т.д. непосредственно в форме заявки. Предприниматели заполняют форму заявки, но не декларируют этот факт, поскольку форма этого не содержала, в результате происходит отказ в допуске, и количество жалоб от предпринимателей в этой связи очень большое. Чтобы четко урегулировать данную ситуацию, мы выпустили специальные разъяснения, а в будущем планируем, что это станет нормой Федерального закона №94-ФЗ.
Надеюсь, наступит такое время, когда не надо будет давать разъяснений, а все нормы будут четко прописаны в федеральном законе. Но пока это время не наступило, обращаю внимание, что обязательно в той форме, которую заказчик устанавливает для подачи заявки, должен быть пункт о необходимости декларирования, что компания не находится в стадии ликвидации, банкротства и т.д.
При этом есть свои особенности по декларированию крупной сделки - этой декларации требовать в принципе нельзя. Если участник подал заявку и не продекларировал, что сделка для него крупная, следовательно, она априори к таким не относится. Но лучше всего внимательно прочитать разъяснения на сайте.
Разъяснения также касаются того, что заказчик не имеет права разбираться в экономике предпринимателя - сколько и на чем он планирует сэкономить при реализации контракта, главное - чтобы данный контракт был исполнен качественно, в соответствии с требованиями, установленными документацией, в срок, установленный заказчиком. Мы надеемся, что данные разъяснения существенно облегчат жизнь и заказчикам, и предпринимателям.
Некоторое время назад широкую огласку получило явление, получившее название "использование латиницы", когда заказ размещался с намеренными искажениями в названии лота. Эта проблема решается двумя путями: во-первых, на системном уровне - ведется доработка официального портала, чтобы на нем невозможно было разместить заказ с искажениями знаков в названии лота. В тех случаях, когда это все-таки произошло, эта информация автоматически поступает к нам, в контролирующий орган, и мы проводим специальные проверки. Второе направление - это уже работа непосредственно контролирующего органа. Было выявлено в общей сложности около 2 тыс. подобных фактов. В случае, когда контракт еще не был заключен, были отменены итоги торгов, применены административные санкции в виде штрафов, направлены письма руководителям органов власти, в ведении которых находились учреждения, с требованием привлечь к ответственности должностных лиц, в т.ч. рассмотреть вопрос о занимаемой должности, и во многих случаях это произошло. В тех ситуациях, когда это носило не разовый, а постоянный характер, мы передали дела в правоохранительные органы, в частности, в Генпрокуратуру, для рассмотрения вопроса о возбуждения уголовных дел. Мы считаем, что эти факты необходимо рассматривать как мошенничество, что уже подпадает не под административное правонарушение, а уголовное. Мы в постоянном режиме отслеживаем все подобные ситуации и надо отметить, что после проведения массовой проверки количество таких случаев резко снизилось.
Единые критерии оценки заявок
Еще одно важное новшество произошло в системе госзаказа совсем недавно. Отсутствие единого порядка оценки заявок на конкурсах зачастую приводила к манипулированию критериями конкурсного отбора как со стороны государственных заказчиков, так и со стороны недобросовестных участников размещения госзаказа. 10 сентября 2009 года было принято постановление Правительства РФ №722 "Об утверждении Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд". Благодаря этому постановлению существенно упорядочится вся процедура конкурсов в нашей стране.
В постановлении много новелл и защитных механизмов как для заказчиков, так и для предпринимателей. Даны единицы измерения для каждого критерия и формулы, по которым определяется победитель - это всегда прямая пропорция по отношению к начальной цене контракта, начальному объему гарантии и т.д. Введен защитный механизм для заказчика от предложений, не имеющих под собой экономической основы. Например, за срок гарантии 500 лет после определенного момента дополнительный балл будет получить невозможно. Установлена минимальная значимость критерия "цена контракта" на уровне 35%, введен механизм разрешения конфликтных ситуаций - если чего-либо из того, что должно быть установлено по критериям нет, данные критерии не применяются, а их значимость уходит к цене контракта. Таким образом, не надо думать, какое решение примет контролирующий орган - оно уже предопределено. В будущем, для унификации практики контролирующих органов, аналогичный подход будет разработан для всех видов нарушений.
На сегодняшний день в реформе госзаказа пройдена большая дорога, но еще и многое предстоит сделать. И это не только повышение качества госзаказа и переход на электронные аукционы - это и введение мотивации для заказчиков и членов комиссии стремиться к экономии бюджетных средств. Необходимо поощрять людей, работающих добросовестно, и получающих значимые результаты. Без этого система работать не будет.

Систему регулирования закупок необходимо трансформировать так, чтобы она работала не на соблюдение процедуры, а на конечный результат .

Последние два года идут острые публичные дискуссии о состоянии государственных закупок в России. Результатом этих дискуссий стало признание необходимости существенных изменений в законодательстве и решение о создании Федеральной контрактной системы. На практике это означает новую реформу системы госзакупок. Но для того, чтобы она оказалась успешной, важно извлечь уроки из прошлого - включая ошибки и просчеты.

Реформа Немцова

Первая реформа госзакупок была связана с именем Бориса Немцова, который в 1997 году занял должность вице-премьера РФ. Реформа стала реакцией на глубокий кризис в сфере обеспечения государственных нужд после распада СССР и всей административно-командной системы управления экономикой. Госснаб как один из столпов плановой системы был ликвидирован, но сохранились старые каналы прямого бюджетного финансирования госпредприятий и госучреждений при отсутствии контроля за деятельностью их руководителей. Одновременно наблюдалось резкое падение госрасходов с систематическими задержками в оплате госзаказа со стороны государства. Все вместе это создало массовые стимулы для вывода активов и коррупции.

В апреле 1997 года президентским указом №305 было введено обязательное конкурентное размещение всех госзаказов стоимостью выше 2500 МРОТ, что тогда примерно соответствовало сумме $35 тыс. Одновременно вводились требования о публикации информации о торгах, об обязательном обучении специалистов по госзакупкам в организациях-заказчиках.

Практическая реализация реформы столкнулась с серьезными проблемами. В частности, указ №305 не создал систему правоприменения. Он не предусматривал реальных санкций за какие-либо нарушения прав поставщиков и за отсутствие информации о торгах. У Министерства экономики, курировавшего сферу закупок, практически отсутствовал аппарат для осуществления контроля и регулирования. За все госзакупки в РФ отвечали два отдела в департаменте регулирования цен в Минэкономики - со штатной численностью 30 сотрудников. Одной из функций этого подразделения было согласование поступавших со всей страны запросов на размещение госзаказов у единственного поставщика. В итоге на оценку документов и обоснование решения по каждому такому запросу у сотрудников Минэкономики в среднем оставалось 20 секунд. Наконец, не было даже минимальной сводной статистики о том, как работает система закупок и что с ней происходит. Очевидно, что такая система была неэффективной.

Федеральный закон №94

Вторая реформа госзакупок была связана с происходившим с середины 2000-х годов усилением государственного присутствия в экономике, включая заметный рост госзаказа.

Реформа была инициирована руководителем ФАС И. Артемьевым и министром экономического развития и торговли Г. Грефом. Она получила большую политическую поддержку, и в июле 2005 года Госдумой был принят ФЗ №94.

В первую очередь новый закон был нацелен на борьбу с коррупцией. Он должен был обеспечить прозрачность закупок и создать условия для конкуренции на торгах. Ставка была сделана на использование максимально простых, унифицированных процедур с изначальным ограничением закупок у единственного поставщика и с резким ограничением возможностей для заказчиков повлиять на отбор поставщиков. При этом отбор поставщиков проводился по критерию наименьшей цены.

Одним из следствий этого стало снижение цен на торгах, которое практически не наблюдалось до введения 94-ФЗ. В результате суммарная экономия средств для бюджета, по данным ФАС, за шесть лет применения закона составила около 1,2 трлн руб., и ФАС рассматривала эту экономию как ключевой индикатор эффективности 94-ФЗ.

К 2011 году контроль госзакупок осуществляли более тысячи сотрудников ФАС в Москве и во всех регионах. Как следует из отчетов ФАС, сотрудники ведомства ежегодно проверяют свыше 100 тыс. проведенных закупок, выдают десятки тысяч предписаний об устранении нарушений, взыскивают штрафы на общую сумму в десятки миллионов рублей. Иными словами, в сфере госзакупок была создана реально работающая система правоприменения.

Однако в целом надежды на создание эффективной системы госзакупок опять не оправдались.

Первая новация, которая вызвала неоднозначные последствия, - фактический запрет на использование квалификационных критериев и учет деловой репутации при отборе поставщиков. Многократно озвученная позиция ФАС сводится к тому, что процедура отбора поставщиков не влияет на качество поставок. Однако в действительности это глубокое заблуждение. Отнюдь не для всех товаров, работ и услуг можно априори определить и быстро проверить требования к качеству.

Так, есть простые товары и услуги. Их качество легко определимо и может быть прописано в конкурсной документации. Это, например, сахарный песок, цемент или уборка помещений. Но есть другие категории товаров и услуг, качество которых можно проверить только в процессе использования, причем иногда дефекты могут проявиться со значительным лагом. Классический пример - это строительные работы или дорогостоящее сложное оборудование (например, компьютерные томографы). Именно поэтому на этих рынках важную роль играют квалификация и деловая репутация поставщика. А применительно к НИОКР, медицинским и образовательным услугам качество не всегда можно проверить даже в процессе использования.

Второй спорный момент был связан с тем, что в целях обеспечения доступа к торгам малого и среднего бизнеса были введены очень низкие стоимостные пороги, после которых начиналось обязательное применение конкурентных процедур. Изначально они становились обязательны для всех закупок стоимостью свыше 60 тыс. руб., позже этот лимит был повышен до 100 тысяч.

Обязательность таких процедур привела к чрезмерному расширению объектов контроля. Согласно официальной статистике Росстата, более 90% от общего числа - это так называемые «малые закупки». Они являются объектом контроля наравне с крупными закупками, но реально их стоимостная доля в общем объеме закупок маргинальна - всего около 6%. В итоге происходило распыление административного ресурса на те объекты, которые не заслуживали внимания.

Третий важный момент. В соответствии с 94-ФЗ был создан официальный сайт для размещения информации о госзаказах www.zakupki.gov.ru . Благодаря его наличию для СМИ и широкой общественности стала доступна информация о явных «отклонениях» в системе госзакупок - начиная с истории про «золотые кровати» для МВД и заканчивая закупками «золотых томографов». Однако, к сожалению, за пять лет практического применения 94-ФЗ так и не были созданы нормальные работающие механизмы анализа накопленной на сайте информации о миллионах проведенных торгов и их участниках, а также об уровне и динамике цен на закупаемые государством товары, работы и услуги.

В целом можно констатировать, что главный акцент в политике ФАС был сделан на контроль процедур размещения заказа - при отсутствии контроля за результатами госзакупок и проблемами, возникающими при осуществлении поставок для госнужд. Серьезные проблемы с обеспечением поставок должного качества и в должные сроки стали одним из главных аргументов против 94-ФЗ. При этом, начиная с 2008 года, с резкой критикой сложившейся системы госзакупок выступали не только госзаказчики, но также Счетная палата, ТПП и Генпрокуратура, а с 2010 года - президент Дмитрий Медведев.

Что делать?

Очевидно, что систему регулирования закупок необходимо трансформировать так, чтобы она работала не на соблюдение процедуры, а на конечный результат:

1. ФАС в рамках контрольных процедур вместо механической проверки любых контрактов (мелких, средних, крупных) следует концентрироваться на крупных контрактах и закупках, по которым было сильное падение цен.

2. Необходимы особые процедуры отбора поставщиков по всем крупным закупкам, даже простым - с учетом стандартных факторов, которые используются в мировой практике. Это успешный опыт выполнения аналогичных проектов, наличие квалифицированных кадров и оборудования.

3. Нужны легальные процедуры адаптации контрактов к меняющимся условиям внешней среды. Их можно и нужно формализовывать, обозначая, при каких условиях и в каких масштабах возможно изменение цен или продление сроков действия контракта. В противном случае это все равно будет делаться - но в «серой» зоне, с неизбежным расширением предпосылок для коррупции.

4. Необходимо сократить масштаб применения аукционов в госзакупках, потому что аукционы эффективны лишь для тех товаров, качество которых проверяемо в момент поставки.

5. Нужен гораздо более широкий доступ к данным о госзакупках и создание нормальных технологических возможностей для анализа этих данных.

Данная статья продолжает серию публикаций российских экспертов из Ассоциации независимых центров экономического анализа (АНЦЭА, www.arett.ru) о стратегических проблемах развития страны.